testo integrale con note e bibliografia

1. Il caso di specie.

Con la sentenza del 16 dicembre 2025, n. 188, la Corte costituzionale ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto dalla Presidenza del Consiglio dei ministri avverso la l. r. Puglia 21 novembre 2024, n. 30, nonché contro l’art. 21 della l. r. Puglia 29 novembre 2024, n. 39 (che ha modificato la prima), dedicata alla tutela della retribuzione minima salariale nei contratti della Regione.
La norma prevede che la Regione, le aziende ospedaliere, le Sanitaservice, le agenzie regionali e tutti gli enti strumentali regionali verifichino che, nelle procedure di gara, al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni, sia applicato il contratto collettivo maggiormente attinente all'attività svolta, stipulato dalle organizzazioni datoriali e sindacali comparativamente più rappresentative (art. 2, co. 1). Questi soggetti sono, altresì, tenuti a verificare che il contratto individuato preveda una retribuzione minima tabellare inderogabile pari a 9 € all'ora (art. 2, co. 2) .
Nella prospettazione della Presidenza del Consiglio, la norma sarebbe stata in contrasto con l’art. 36, co. I, poichè l’ordinamento statale non prevede un salario minimo legale, e con l’art. 39, per violazione dell’autonomia della contrattazione collettiva e del presunto appannaggio di questa nella determinazione della retribuzione (appannaggio che sarebbe confermato anche dalla direttiva europea 2022/2041 in materia di salari minimi adeguati, che neppure fissa una soglia minima di retribuzione, né obbliga gli Stati membri a fissarla). La norma impugnata, inoltre, sarebbe stata lesiva del riparto di competenze fra Stato e regioni fissato dall’art. 117, co. 2, lett. l) e m), Cost., nella parte in cui attribuiscono allo Stato, in via esclusiva, la competenza in materia di ordinamento civile (in cui rientrerebbe ogni norma disciplinante il contratto) e di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (lett. m).
La Regione ha resistito adducendo, in primo luogo, questioni di ordine procedurale e, segnatamente, il difetto di motivazione del ricorso, rispetto ai parametri interposti. Nel merito, la Regione ha sostenuto, da un lato, che nessun profilo di censura potesse essere mosso alla norma rispetto all’art. 36, co. I, Cost., dal momento che la norma costituzionale garantisce al lavoratore un diritto soggettivo perfetto e che nessun profilo di contrasto sia rinvenibile tra il diritto ad una retribuzione proporzionata e sufficiente e la soglia retributiva minima pari a nove euro, fatta assurgere dal legislatore regionale a parametro di adeguatezza .
Dall’altro, la Regione ha osservato come il combinato degli artt. 36 e 39 Cost. non ponga nessuna riserva in favore della contrattazione collettiva in materia di determinazione della retribuzione , né tale riserva sarebbe ricavabile dalla direttiva europea 2022/2041in materia di salari minimi adeguati nell’Unione.
Il legislatore regionale, sull’assunto per cui il tasso di applicazione dei contratti collettivi sottoscritti da soggetti qualificati sarebbe, sulla base di stime e statistiche ufficiali , quasi prossimo al 100%, avrebbe, invece, introdotto un parametro funzionale unicamente alla selezione del c.c.n.l. applicabile ai lavoratori coinvolti nell’esecuzione dell’appalto pubblico o della concessione, in linea con una tecnica normativa collaudata nell’ ordinamento italiano .
Infine, per quel che concerne il profilo relativo al riparto di competenze, la Regione osserva che la norma impugnata, disciplinando le procedure di gara e l’esecuzione del contratto , afferirebbe, semmai, alla materia della tutela della concorrenza, riservata allo Stato dall’art. 117, co. 2, lett. e), e non alla materia dell’ordinamento civile.
La Corte costituzionale ha dichiarato inammissibili le questioni di legittimità costituzionale proposte dalla Presidente del Consiglio dei ministri, accogliendo le eccezioni formulate dalla Regione Puglia e rilevando il difetto di motivazione relativo ai parametri costituzionali selezionati. Dal ricorso dell’Avvocatura non è stato possibile, infatti, al di là di mere affermazioni assertive, comprendere quali sarebbero stati i motivi di contrasto della previsione regionale con gli artt. 36, co. I, Cost., 39, co. IV, Cost.
Per quanto concerne il parametro di cui all’art. 117, co. 2, lett. l.) ed m), inoltre, è pacifico come la disposizione impugnata abbia un ambito di applicazione circoscritto alle procedure di gara indette dalla Regione e dai suoi enti strumentali, non potendo essere considerata, quindi, norma afferente né alla disciplina dell’ordinamento civile, né, tanto meno, ai livelli essenziali delle prestazioni. Richiamando la costante giurisprudenza della Corte costituzionale, infatti, la norma censurata, come tutto il corpus relativo ai contratti pubblici, afferisce all’ambito della tutela della concorrenza, rispetto al quale – e qui il possibile punctum dolens della norma – il rimettente non ha formulato questioni.

2. L’art. 11, d. lgs. 36/2023.
Come rilevato dalla difesa regionale, la legge sottoposta allo scrutinio della Corte si inserisce in un contesto normativo che ha lo scopo di assicurare condizioni di lavoro dignitose, di garantire il rispetto dei diritti dei lavoratori, nonché di contrastare il dumping contrattuale ed evitare che la concorrenza tra gli operatori economici in gara si basi sul costo del lavoro .
Così facendo, la Regione si pone in linea di continuità con lo scopo sotteso alla disciplina degli appalti pubblici contenuta nel d. lgs. n. 36/2023 e, in particolare, nell’art. 11 (norma rispetto alla quale la conformità dell’art. 2, co. 2, l. r. Puglia 30 del 2024 non è stata oggetto di contestazione da parte del rimettente), di cui la norma regionale costituisce una specificazione.
L’art. 11, d. lgs. n. 36/2023 stabilisce, infatti, che al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni deve essere applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l'attività oggetto dell'appalto o della concessione svolta dall'impresa anche in maniera prevalente (art. 11, co. 1). Tale contratto viene individuato dalla stazione appaltante, che lo indica tanto nella decisione a contrarre ex art. 17, co. 2, quanto nei documenti iniziali di gara (art. 11, co. 2) . Agli operatori economici è accordata la facoltà di indicare nell’offerta un differente contratto collettivo, purché garantisca ai dipendenti “le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante o dall'ente concedente” (art. 11, co. 3) . Disposizione, quest’ultima, che consente di fugare ogni dubbio di legittimità costituzionale rispetto alla libertà di iniziativa economica tutelata dall’art. 41 Cost. e alla tutela della libertà sindacale di cui all’art. 39 Cost., poiché la disposizione risponde alla ratio di garantire l’adeguatezza delle condizioni contrattuali applicate dall’operatore aggiudicatario che abbia deciso di partecipare alla gara.
Ciò che, in questa sede, preme rilevare, è che l’art. 11, d. lgs. n. 36/2023, dischiude, sotto l’effigie della fattispecie, la natura della norma di principio, con l’elasticità che di essi è propria .
Per quel che concerne il trattamento economico e normativo dei lavoratori impiegati nell’esecuzione di appalti pubblici o concessioni, la norma costituisce, infatti, «[i]l più importante tratto di novità […] rispetto alla disciplina previgente e agli orientamenti giurisprudenziali formatisi sotto il vigore del D. Lgs. n. 50 del 2016» .
Con un’azione convergente con i più recenti arresti giurisprudenziali in tema di retribuzione proporzionata e sufficiente , infatti, il legislatore ha ritenuto opportuno imporre alle stazioni appaltanti di operare una “selezione preventiva”, in fase di aggiudicazione, sui c.c.n.l. applicabili ai rapporti di lavoro dei dipendenti dell’aggiudicatario. Questa previsione risponde ad una precisa finalità: quella di evitare che la concorrenza nel settore dei contratti pubblici si giochi sui trattamenti economici e normativi dei lavoratori .
Come è stato notato da alcuni Commentatori, allora, finalità precipua dell’art. 11 è proprio quella di garantire l’adeguatezza della retribuzione, evitando lo sfruttamento delle distorsioni createsi nel nostro sistema di relazioni sindacali, che consentono forme di competizione salariale al ribasso, posto che «la protezione dei livelli salariali è un obiettivo fuori discussione, e per così dire tradizionale nella legislazione di settore» .
Si tratta di una strategia pienamente ascrivibile all’uso strategico dei contratti pubblici «di matrice europea», «attraverso istituti volti a contemperare la libertà di iniziativa economica degli operatori privati, nell'ottica di favorire la concorrenza per il mercato e il perseguimento di obiettivi di politica sociale, di sostegno al reddito e alle imprese, di tutela dei lavoratori» , di cui anche la legge delega 21 giugno 2022, n. 78, per la riforma al Codice, era espressione .
La ricostruzione della ratio normativa chiarisce anche perché, al di là delle carenze motivazionali del ricorso dell’Avvocatura, la previsione di una soglia minima salariale non ponga problemi di costituzionalità, rispetto agli artt. 36, co. I, e 39 Cost., neanche nell’ambito degli appalti pubblici .
Tuttavia, appurato che la norma censurata afferisce alla materia della tutela concorrenza , la Corte costituzionale si cura di precisa che ogni questione relativa ai profili competenziali attinenti alla tutela della concorrenza «resta impregiudicata» .
Posto che l’art. 11, d. lgs. n. 36/2023, rappresenta il punto di bilanciamento tra la tutela della concorrenza e la protezione dei diritti sociali, la questione centrale, allora, è capire se possa essere ritenuta lesiva della concorrenza una norma che miri alla salvaguardia dei livelli retributivi dei lavoratori impiegati negli appalti pubblici. Per la risposta a tale interrogativo, è necessario indagare il quadro normativo eurounitario.

3. La tutela della concorrenza e la tutela della retribuzione.

Chiarito che la normativa in materia di appalti pubblici afferisce all’ambito della tutela della concorrenza, occorre, in primo luogo, chiarire a cosa si riferisca tale disciplina.
La giurisprudenza costituzionale è pacifica nel ritenere che tale nozione è funzionale alla tutela della parità di trattamento dei partecipanti alla gara, che non possono subire differenziazioni nell’accesso alle procedure per la stipula dei contratti pubblici , in conformità a quanto previsto dall’art. 18, par. 1, dir. 24/2014/UE in materia di appalti pubblici.
La disposizione eurounitaria stabilisce, infatti, che le amministrazioni aggiudicatrici debbano trattare gli operatori economici su un piano di parità e in modo non discriminatorio, agendo in maniera trasparente e proporzionata.
In primo luogo, occorre notare che la norma regionale, come visto, si limita ad imporre alle stazioni appaltanti di utilizzare un ulteriore “filtro” nella selezione del c.c.n.l. da indicare negli atti di gara e nella valutazione di equivalenza. Si dubita, pertanto, che la disposizione, posta a presidio dell’art. 36, co. I, Cost. (insuscettibile, pertanto, di bilanciamento rispetto alla libertà di iniziativa economica di cui all’art. 41, co. 2, Cost.) introduca una disparità di trattamento tra gli operatori che vogliano accedere alle gare, posto che non è chiaro in cosa si sostanzierebbe tale disparità; ciò, a meno di ritenere che una norma attuativa di un diritto costituzionale possa essere lesiva di una libertà economica.
In secondo luogo, per quel che concerne il bilanciamento tra il diritto ad una retribuzione adeguata e i beni giuridici tutelati dalla disciplina dei contratti pubblici (in primis, la tutela del mercato e della concorrenza), osserviamo quanto segue. L’art. 18, par. 2, dir. 2014/24/UE, prevede, altresì, che gli Stati membri debbano adottare misure idonee a garantire che gli operatori economici si conformino agli obblighi vigenti in materia di diritto ambientale, sociale e del lavoro, stabiliti tanto internamente, quanto a livello eurounitario e internazionale.
Si tratta della norma cui è stata ascritta, in prima battuta, la tendenza del legislatore europeo al perseguimento di obiettivi aventi carattere sociale attraverso il contratto pubblico, “reagendo”, così, alle interpretazioni della Corte di Giustizia che, nel pronunciarsi sulla materia, ha spesso operato un bilanciamento tra diritti sociali e libertà economiche più sbilanciato verso le seconde . È, infatti, opinione diffusa, in dottrina, che sia maturato, nel vigente quadro normativo eurounitario, un assetto di interessi che valorizza – anziché comprimere – i diritti sociali, rispondendo, così, anche ad esigenze di corretto funzionamento del mercato interno.
La direttiva europea 2022/2041 in materia di salari minimi adeguati attesta questo cambio di paradigma , laddove viene asserito che la garanzia di una retribuzione adeguata è il presupposto indefettibile per il dispiegarsi dei diritti sociali, nonché per garantire «una crescita equa, inclusiva e sostenibile» (cons. 7).
L’art. 9 della dir. 2022/2041 impone agli Stati membri di adottare, conformemente alle direttive nn. 23, 24 e 25 del 2014 in materia di appalti pubblici, misure adeguate a garantire che gli operatori economici e i loro subappaltatori, nell'aggiudicazione ed esecuzione di appalti pubblici o di contratti di concessione, si conformino agli obblighi applicabili concernenti salari, il diritto di organizzazione e la contrattazione collettiva sulla determinazione dei salari nel settore del diritto sociale e del lavoro, stabiliti dal diritto dell'Unione, dal diritto nazionale, dai contratti collettivi o dalle disposizioni di diritto sociale e del lavoro, comprese le convenzioni dell’Oil n. 87 e 98.
Questa disposizione si inserisce in un plesso normativo il cui scopo – come chiarito dalla Corte di Giustizia, che si è pronunciata sulla richiesta di annullamento integrale della direttiva – è quello di imporre agli Stati membri di adottare tutte le misure necessarie a garantire l’adeguatezza delle retribuzioni, siano essere stabilite attraverso la legge, ancorandone la determinazione a parametri economici che consentano di stimarne l’adeguatezza (art. 5), o dalla contrattazione collettiva, attraverso il supporto ai meccanismi contrattuali di determinazione della retribuzione che siano genuina espressione dell’attività di autotutela collettiva (art. 4) .
La direttiva europea, espressione dell’attività di regolazione del mercato, salda, così, la logica “mercantilistica” della Comunità europea con la logica “sociale” iscritta nei Trattati istitutivi dell’Unione (e, in particolare, agli artt. 3 Tue, 9 e 153 Tfue). La concorrenza nel mercato interno deve, infatti, essere basata «su standard sociali elevati, tra cui un elevato livello di tutela dei lavoratori e la creazione di posti lavoro di qualità […]» (cons. 7).
Alla luce del quadro normativo delineato, sembra, quindi, potersi concludere che gli art. 36, co. I, Cost., l’art. 9 dir. 2022/2041 e l’art. 11, d. lgs. n. 36/2023, legittimino gli interventi volti a garantire l’adeguatezza della retribuzione nello specifico settore degli appalti pubblici , laddove questi interventi dettaglino il potere di cui all’art. 11, d. lgs. n. 36/2023 .
Così, la tutela della retribuzione e la tutela della concorrenza trovano, nell’ordito normativo eurounitario e interno, una composizione.
L’esito descritto è, inoltre, in linea con alcuni approdi della giurisprudenza amministrativa. Con l’Adunanza n. 1/2019, il Consiglio di Stato, pronunciandosi su una questione che aveva ad oggetto il bilanciamento tra la tutela della concorrenza e la proporzionalità nei riguardi degli offerenti, da un lato, e l’esigenza di tutelare il lavoro e la sicurezza dei prestatori, dall’altro, ha affermato che devono essere privilegiate queste ultime .
Giova, d’altronde, considerare che anche il diritto della concorrenza dovrebbe essere «riconfigurato come un possibile strumento di predistribuzione di risorse e riallocazione dei poteri», recuperando «quel compito di difesa della democrazia» , che è alle origini della sua creazione .