testo integrale con note e bibliografia

Nel saggio vengono affrontate diverse questioni, concernenti lo sciopero generale, dando conto della sua configurazione giuridica e dei limiti che incontra, per cui assumono rilievo acquisizioni consolidate, come delle prassi storiche di impiego.
Si sostiene che qualunque valutazione su queste ultime, anche a proposito di episodi e vicende contemporanee, debba essere realizzata, tenendo ben presente il contesto politico, sociale ed economico in cui lo sciopero viene proclamato.

The essay addresses a number of issues concerning the general strike, outlining its legal configuration and the limits it encounters. In this regard, both well-established doctrinal understandings and historical practices of its use are taken into account. It is argued that any assessment of these practices, including those relating to contemporary episodes and developments, must be carried out with careful consideration of the political, social, and economic context in which the strike is proclaimed.

1. La tutela del conflitto, nel contesto contemporaneo.
La questione su cui Lavoro Diritti Europa invita a riflettere - concernente in sintesi la legittimità, i limiti che incontra ma anche la strategia di utilizzo dello sciopero generale – credo richieda una preliminare, veloce analisi del contesto, nazionale come internazionale, contemporaneo.
Emergono infatti al momento discontinuità così numerose e profonde, con la dinamica generatasi, nei Paesi occidentali ad economia storicamente più sviluppata, dopo la seconda guerra mondiale, da sollevare dubbi sullo sviluppo e la permanenza stessa della democrazia.
Nel suo ultimo scritto Luigi Mariucci ha sottolineato in modo lucido il fallimento dell’approccio neo-liberista, per alcuni decenni dominate, cui in buona parte si devono le profonde modificazioni che hanno riguardato (pure) il diritto del lavoro. Si tratta di un esito registrato quanto al profilo sociale, economico e politico.
Tuttavia, per esprimersi come fa Luigi, il “tramonto del neo-liberismo” non aprirebbe una fase di “transizione”. Piuttosto un più problematico “interregno”: “non si sa infatti quanto durerà la fase intermedia né è in alcun modo detto che quella successiva assuma caratteri più ‘avanzati’. Anzi è possibile l’esatto contrario” .
A distanza oramai di un lustro da questi rilievi, è difficile non riconoscerne la natura quasi profetica. Disgraziatamente nella direzione che lo studioso temeva.
Basti pensare al fatto che la guerra, con il suo carico di morte, è tornata ad essere un riferimento molto rilevante per l’insieme dei Paesi. Ovviamente nelle vicende tragiche di diretto coinvolgimento. Anche tuttavia per gli effetti economici e sociali provocati, tali da stravolgere il segno delle politiche nazionali e dell’Unione europea: queste hanno infatti rapidamente abbandonato i pur vaghi e prudenti obiettivi, connessi alla gestione della crisi ambientale, per - tornare a legittimare fonti energetiche inquinanti e - dare priorità a investimenti bellici.
Nel conflitto tra Israele e Hamas, sono stati d’altra parte posti in essere comportamenti, nel territorio di Gaza, su cui pende un procedimento per genocidio, a carico del primo, di fronte alla Corte penale internazionale . In ogni caso è pressoché incontestata l’esistenza di diffusi, se non sistematici, crimini di guerra e contro l’umanità, da parte di tutti i soggetti coinvolti .
Molte società mostrano, nello stesso tempo, pulsioni identitarie e nazionalistiche, che presso gruppi sempre meno isolati diventano intolleranti, xenofobe e razziste; le quali sono assecondate e comunque trovano attenzione in partiti e movimenti politici.
Ebbene alcuni di questi hanno ottenuto significativi riscontri elettorali e talora la leadership negli Esecutivi di Paesi anche molto importanti, appartenenti all’area di tradizione democratica. Cui sono seguite regole e prassi per nulla rassicuranti, quanto al rispetto dei diritti civili come delle libertà di pensiero, dissenso, stampa, insegnamento, religione ecc.: fino alle vicende contemporanee, che stanno sconvolgendo gli Stati Uniti d’America, nel segno della c.d. “deportation”.
In continuità con tali tendenze, anche nel nostro Paese sono presenti segnali inquietanti, che riguardano l’affermazione di forze politiche con le caratteristiche descritte, così come l’approvazione di provvedimenti di assai dubbia legittimità costituzionale.
Limitando per ovvie ragioni l’attenzione alle sole tematiche qui oggetto di approfondimento, risulta così evidente proprio la demonizzazione, che emerge in ambito politico, giuridico e retorico, del conflitto collettivo e dello sciopero.
Si fa in particolare riferimento a norme incriminatrici nonché alla presentazione di d.d.l., da parte di esponenti della maggioranza parlamentare, che limitano considerevolmente l’esercizio del diritto .
Mentre in relazioni allo sciopero nei servizi pubblici essenziali, sono ordinanze ministeriali di precettazione ma anche deliberazioni della Commissione di garanzia a mostrare in diverse occasioni violazioni di legge, come dai giudici pure acclarato, o suscitare comunque perplessità .
Né possono essere sottovalutate frasi ripetute, espresse anche ai massimi livelli dell’Esecutivo, in cui il ruolo dello sciopero viene ridotto e negato, fino ad irriderne l’impiego.
Ebbene proprio questa dinamica rende oggi più che mai significativa la difesa delle espressioni di conflitto collettivo. Si tratta di preservare uno strumento fondamentale, per la tutela dei prestatori di lavoro ma anche della democrazia.

2. Sul diritto di sciopero. Compendio breve di rilievi noti (ma soggetti a dimenticanze).
Gianni Garofalo ricordava qualche anno addietro l’importante insegnamento di Kahn Freund, secondo cui “the question which came first, the union or the strike, is … as meaningful as the some question about the chicken and the egg” .
Lo sciopero è in effetti intimamente connesso alla identità ed esistenza stessa del sindacato, ciò conferendo ad esso un significato che va oltre la stessa considerazione come attività tipica.
Pare così davvero singolare che presso l’Organizzazione internazionale del lavoro risulti da tempo controverso se la protezione della libertà sindacale, garantita dalla convenzione n. 87/1948, si riferisca pure allo sciopero. Sulla questione dovrebbe pronunciarsi a breve, con parere consultivo, la Corte internazionale di Giustizia.
La connessione in effetti è pacifica, secondo l’interpretazione dominante nei Paesi dell’Europa occidentale, dove il sindacato è nato ed esercita tuttora un ruolo importante. Anche, per inciso, a proposito dello strumento principale di autotutela dei datori di lavoro: la serrata. E questo certamente vale pure per l’Italia.
Mentre la vera e propria “esplosione” del tema, considerato il rilievo assunto, all’interno dell’OIL, non fa altro che registrare l’imporsi di indirizzi politici non esattamente armonici ai principi su cui si fonda questa organizzazione, fatti però propri da diversi Esecutivi di Paesi e gran parte dei rappresentanti delle organizzazioni datoriali qui presenti, immediatamente dopo la caduta del muro di Berlino .
Nello stesso tempo la vicenda probabilmente conferma che il diritto del lavoro – con particolare riferimento al diritto sindacale, potrebbe essere aggiunto - è il più “eurocentrico” dei diritti, come amava ripetere Umberto Romagnoli .
Lo stretto legame tra sciopero e sindacato è però lungi dal sacrificare il ruolo svolto dai singoli prestatori di lavoro, nella stessa configurazione giuridica del primo.
Attraverso lo sciopero indubbiamente emerge la rappresentatività sindacale, connessa alla partecipazione dei lavoratori; anche però la rappresentanza di questi ultimi. In tal senso l’istituto risulta assolutamente nevralgico per la democrazia sindacale.
Così come lo è per la democrazia industriale, in particolare se inteso, secondo l’interpretazione che in Italia continua a restare dominante, come diritto soggettivo individuale . Infatti è stato sottolineato, questa volta da Luigi Mengoni, come “la volontà caratteristica”, manifestata dal prestatore di lavoro attraverso lo sciopero, sia “quella di riprendere temporaneamente la propria indipendenza, cioè di sospendere lo stato di subordinazione al datore di lavoro” .
Mentre, in piena coerenza con tale affermazione, l’astensione collettiva dal lavoro viene configurata come “mezzo legittimo di sviluppo della persona umana del lavoratore e di promozione dell’effettiva partecipazione dei lavoratori all’organizzazione dei rapporti economico-sociali in cui operano … (nella direttiva fondamentale dell’art. 3)”. Ed è altresì ricondotta ad una delle “formazioni sociali costituzionalmente tutelate … secondo il principio fondamentale dell’art. 2 – in quanto riconosciuto strumento di sviluppo della personalità umana dei lavoratori e di emancipazione di essi dallo stato di disuguaglianza sociale in cui versano” . Da ciò fondamentalmente derivando l’indisponibilità individuale e collettiva del diritto .
Si tratta di aspetti che il descritto contesto contemporaneo - dove una concentrazione di potere economico e ricchezza senza precedenti si accompagna ad una pericolosissima involuzione di carattere autoritario - rende nevralgici: una sorta di vero e proprio habeas corpus assicurato ai lavoratori.
Se consideriamo le finalità che può legittimamente assumere, tenendo conto delle acquisizioni raggiunte nel nostro ordinamento, lo sciopero risulta d’altra parte di centrale importanza anche per la realizzazione della democrazia economica, sociale e politica. Un insostituibile presidio dello Stato democratico e sociale.

3. Le prassi di impiego dello sciopero generale.
Le sintetiche osservazioni formulate assumono rilievo anche per lo sciopero generale, che è indubbiamente l’espressione più incisiva e radicale dello strumento di autotutela. Tanto da risultare centrale nella elaborazione teorica del sindacalismo rivoluzionario .
A differenza di quanto avvenuto per altre note dottrine di carattere economico e politico, pure con contenuti od auspici rivoluzionari, questa impostazione non ha però mai avuto concreta attuazione.
Il sindacalismo rivoluzionario ha avuto una storia non insignificante, nella vicenda evolutiva dei movimenti sindacali e nella formazione dei loro leader, influenzando in Italia lo stesso Di Vittorio . Le più importanti organizzazioni sindacali però, nei Paesi occidentali, hanno in concreto seguito approcci e perseguito obiettivi, volti ad introdurre elementi migliorativi delle condizioni di lavoro - in certe fasi storiche anche con elevata conflittualità e richieste fortemente discontinue con il pregresso - senza mettere in discussione il sistema economico capitalista. O, se si vuole, la primazia del datore di lavoro, sullo stesso piano giuridico, nel rapporto di lavoro (appunto) subordinato .
Lo sciopero generale è stato così impiegato, secondo libera valutazione di opportunità e scelta strategica, a fronte di vicende ritenute comunque molto gravi od importanti.
Sul piano storico possono essere ricordate ad es. le manifestazioni del 14 luglio 1948, giorno dell’attentato a Togliatti; del giugno e luglio 1960, durante il Governo Tambroni; del 3 dicembre 1968 e 11 aprile 1969, in conseguenza dell’“eccidio” di Avola e dei “fatti” di Battipaglia. Vicende queste, che sono state accompagnate da una dura repressione, con molteplici lavoratori arrestati o uccisi; oppure costituiscono reazione ad episodi del genere.
Occorre inoltre menzionare gli scioperi generali che seguono le stragi fasciste e gli attentati terroristici delle “Brigate rosse”, così come le guerre. Anche però che si oppongono a misure assunte o promosse dagli Esecutivi, di carattere squisitamente politico (tra cui ad es. la c.d. “legge Truffa”, negli anni cinquanta del secolo scorso) o invece, molto più frequentemente, socio-economico, come avvenuto per numerose leggi di bilancio ma anche provvedimenti in materia previdenziale, fiscale, sanitaria, scolastica, di politiche abitative.
Talora, al contrario, sono state invece richieste riforme e novità in questi ambiti.
Né sono mancati scioperi generali di protesta, di fronte a stragi sul lavoro. Ancora organizzati a sostegno di specifiche vertenze sindacali (come ad es. quella dei ferrovieri, nel 1953, o della Fiat, nel 1980) oppure in connessione a discipline contrattuali e legali (il c.d. “conglobamento”, nel 1954; la “sospensione” della scala mobile, su iniziativa delle organizzazioni dei datori di lavoro, nel 1982; la tentata abolizione dell’art. 18 dello Statuto dei lavoratori, nel 2002).
Il ricorso allo strumento, pur seguendo ovvie logiche di selettività, è stato dunque tutt’altro che raro, nella storia della Repubblica. In cui peraltro non sono mancate vicende inquietanti, tragiche e criminali, anche con concorso di apparati (si spera “deviati”) dello Stato, buona parte delle quali ancora irrisolte.
Con efficacia nei vari casi differente. All’interno di un percorso complessivo che ha però probabilmente consentito un miglioramento delle condizioni di vita dei lavoratori e cittadini, nei diversi contesti e momenti dati, ed un consolidamento o comunque un rafforzamento, in presenza di attacchi a volte frontali, delle stesse istituzioni democratiche.
Oggi sono oggetto di discussione le scelte che hanno condotto alla proclamazione di recenti scioperi generali, in considerazione delle ragioni addotte e/o della efficacia di queste iniziative. Come peraltro quasi sempre avvenuto.
Se per ragionare delle motivazioni credo comunque occorra tener presente quanto sta accadendo attorno a noi, già descritto in precedenza, il delicato tema del successo delle manifestazioni chiama in causa innanzitutto i lavoratori subordinati. I quali partecipano o meno ad esse e possono in ogni caso esprimersi nelle elezioni delle Rsu nonché associandosi - o viceversa abbandonando - le organizzazioni coinvolte. Mentre spetterà agli iscritti e loro delegati definire periodicamente gli indirizzi di queste ed individuarne i dirigenti.
Anche la generalità dei cittadini, partecipando e simpatizzando o meno, incide tuttavia normalmente in modo significativo sulla mobilitazione, nello sciopero generale.
A proposito invece di chi esprime legittimamente distacco o ostilità e comunque subisce pregiudizi, sono innanzitutto i ragionamenti sui limiti che questo incontra, di cui si dirà, ad assumere rilievo.
Certo è però che richiami alla “moderazione”, effettuati citando alcune frasi di autorevolissime personalità, dirigenti sindacali della Cgil e padri costituenti, cioè Di Vittorio e Foa, espresse ottanta anni fa, sembrano infelici .
Non vi è infatti chi non veda come, in quel momento storico - dopo venti anni di dura repressione e persecuzione, accompagnata da totale delegittimazione, sul piano ideologico - l’introduzione del diritto di sciopero, per la prima volta nel nostro Paese, costituisse una novità di enorme radicalità. Da gestire dunque con doverosa attenzione e cautela, tra l’altro in una società che mostrava una classe dirigente quasi interamente ostile o diffidente, nella componente (maggioritaria) compromessa con il fascismo e non solo.
Di Vittorio sarà in effetti costretto a proclamare uno sciopero generale pochi mesi dopo tali affermazioni, come già si osservava. Perché anche ritenendo opportuna la moderazione, questa può essere accettata, se tutte le parti in causa lo fanno: cosa che non è avvenuta di frequente, nella società e storia italiana. E tantomeno accade oggi.
Si spera e ritiene però che gli ottanta anni nel frattempo trascorsi abbiano introdotto qualche novità.
Senz’altro è comunque indubbio che grazie al conflitto siano emersi progressi fondamentali, per la vita delle persone menzionate dall’art. 3, comma 2, della Costituzione; inoltre che, proprio attraverso lo sciopero generale, siano stati dati segnali decisivi, a tutela delle istituzioni e prassi democratiche.
Probabilmente solo tra qualche anno si comprenderà esattamente se anche gli scioperi più recenti rientrino in questo ambito.

4. I limiti dello sciopero generale. Questioni definite e controverse.
Emerge dunque che lo sciopero generale può avere distinte finalità: di solidarietà, economico-politica o politica tout court, secondo le note distinzioni che traggono origine dal codice penale e sono poi state rielaborate dalla Corte costituzionale.
Anche però quando viene perseguito un obiettivo di sostegno dei lavoratori impegnati in una determinata vertenza, come avvenuto in talune occasioni, il coinvolgimento virtuale dell’insieme dei prestatori, oltre che dei cittadini simpatetici, introduce comunque una dimensione politica, da intendere in senso lato, che è in definitiva immanente allo sciopero generale. Non a caso, se lo sciopero generale può avere distinte finalità, come ora indicato, è difficile immaginare uno sciopero politico, che non sia anche generale.
A questa ricognizione descrittiva non si collegano tuttavia differenze sul piano giuridico.
Le norme incriminatrici infatti restano operanti, anche per lo sciopero generale, nelle sole due ipotesi individuate dalla Corte costituzionale nel 1974, a proposito dell’art. 503 c.p., in concreto mai verificatesi .
Mentre in tutte le diverse manifestazioni emerge un diritto soggettivo, riconducibile all’art. 40 della Costituzione. In effetti è maggioritario e condivisibile il punto di vista, secondo cui la qualificazione come libertà, realizzata proprio nella citata pronuncia della Consulta, sia stata in seguito superata dalla legge n. 146 del 1990, ai sensi in particolare dell’art. 2, ultimo comma .
A proposito poi delle modalità di esercizio, sono le tuttora ferme indicazioni della sentenza n. 711 del 1980 della Suprema Corte, ad assumere rilievo: con il connesso superamento di qualsivoglia limite interno; anche però la sottolineatura dell’esistenza di limiti esterni, ricavabili dal disegno costituzionale. E poi precisati, di nuovo, con la legge n. 146/1990, all’art. 1.
Accanto ad essi assume comunque rilievo pure il vincolo della “produttività”, da intendere come capacità produttiva: nel senso che l’astensione dei prestatori di lavoro, da cui sempre deriva la sospensione della produzione e delle attività, non possa però mettere a repentaglio la seconda. Da qui l’uso delle c.d. “comandate”, là dove ciò si riveli necessario, secondo determinazione unilaterale di chi proclama lo sciopero, all’interno di prassi che non hanno storicamente sollevato problemi.
Si tratta di acquisizioni ben note e sostanzialmente non controverse, qui sinteticamente ricordate per delineare gli elementi fondamentali di configurazione giuridica.
La diffusa concomitanza di astensioni che lo sciopero generale reca con sé può tuttavia provocare disagi superiori a quanto normalmente avviene. Anche se non va dimenticato che queste iniziative sono per definizione contenute; mentre il disagio emerge solo quando la mobilitazione è rilevante, cosa che soprattutto (ma non sempre) accade, quando la decisione è assunta da organizzazioni storiche e rappresentative.
Da ciò però l’ordinamento non permette di trarre limitazioni diverse e superiori a quelle stabilite, con esclusivo riferimento ai servizi pubblici essenziali. Del tutto comprensibilmente, considerata la funzione storicamente svolta dallo sciopero generale, su cui ci si è già soffermati.
Solo i diritti tassativamente individuati nell’art. 1, comma 1, della legge n. 146 del 1990, risultano pertanto sovra-ordinati o pari-ordinati al diritto di sciopero, imponendo un bilanciamento.
In dottrina è stato recentemente sostenuto che debbano essere considerate pure “le libertà economiche di cui è titolare l’imprenditore (ricomprese nella libertà di iniziativa economica tutelata dall’art. 41 Cost.) e il diritto al lavoro dei lavoratori non scioperanti laddove lo sciopero arrivi a minacciare la sopravvivenza stessa dell’impresa” . L’elaborazione – sulla base della quale si giunge ad una innovativa configurazione giuridica della titolarità nonché disponibilità collettiva del diritto di sciopero; che comunque sorge per mettere in discussione la legittimità dello sciopero spontaneo così come di scioperi proclamati da sindacati minori, profili entrambi nel caso di specie poco rilevanti o inconferenti – non è tuttavia accoglibile. Anche perché appunto si è espressa in materia la legge, in modo del tutto chiaro .
Mentre i vincoli stabiliti a proposito dei servizi pubblici essenziali operano condivisibilmente anche per lo sciopero generale, come da tempo precisato dalla Commissione di garanzia.
Quest’ultima, “tenuto conto delle peculiarità sul piano sociale e delle relazioni sindacali del fenomeno dello sciopero generale”, ha comunque opportunamente individuato alcune distinzioni nella disciplina. A proposito del fatto che “la proclamazione e le adesioni, attesi i motivi dello sciopero” non debbano “essere precedute dal ricorso alle procedure di raffreddamento e di conciliazione”; che “non si applica il limite della durata massima della prima astensione previsto dagli accordi e dalle regolamentazioni provvisorie di categoria”; che opera altresì una disciplina meno vincolante in materia di “intervalli minimi tra azioni di sciopero”, soprattutto per quel che riguarda la c.d. “rarefazione oggettiva” .
Proprio la qualificazione delle manifestazioni è stata però in seguito oggetto di dibattito. Per quel che concerne in particolare la decisione della Commissione di garanzia, assunta una prima volta – credo - nel 2009, di non ravvisare la presenza di uno sciopero generale “attesa la variabile articolazione delle astensioni collettive nel tempo e nello spazio” .
Ad essa d’altra parte forse si collega, ciò però non emergendo in termini testuali, la più recente delibera di invito, sempre della Commissione, del 9 novembre 2023, che trae origine dalla decisione di applicare ad uno sciopero generale articolato su più giornate, ciascuna delle quali coinvolgente distinti settori e territori, la diversa disciplina stabilita per gli “scioperi riguardanti una pluralità di settori”, rispetto ai quali tornano a valere le regole generali .
Ebbene si tratta di interpretazioni molto opinabili, sostanzialmente immotivate, che espongono a tutte le critiche già storicamente espresse nei confronti della c.d. “tecnica definitoria”.
A partire da quest’ultima specifica vicenda, è però possibile anche analizzare come sia al momento impiegato lo strumento della precettazione.
Nel caso di cui si sta dicendo, i sindacati si sono conformati “in parte” all’invito della Commissione di garanzia. Mentre in altro successivo episodio, che ha visto ora protagonista Usb, concernente uno sciopero generale avvenuto il 13 dicembre 2024, l’organizzazione sindacale aveva interamente accolto i contenuti dell’invito.
In conseguenza la Commissione di garanzia non aveva formulato – né poteva formulare - alcuna “segnalazione” al soggetto legittimato a precettare, quanto alla esistenza di “fondato pericolo di un pregiudizio grave e imminente ai diritti della persona costituzionalmente tutelati”.
Ciò nonostante, il Ministro dei trasporti ha adottato entrambe le volte una ordinanza di precettazione, con cui, nel primo caso, si impongono “immotivatamente” vincoli anche superiori a quelli “consentiti dalle varie discipline” dei settori coinvolti. Senza soprattutto che nulla sia specificato su di un profilo “indispensabile”, imposto dalla legge: cioè “la chiara esplicitazione delle speciali ragioni di necessità e urgenza, relative a fatti eventualmente occorsi a ridosso dell’astensione, tali da legittimare l’intervento officioso del Ministro” .
Il Tar del Lazio ha pertanto del tutto correttamente dichiarato l’illegittimità, rispettivamente nel giudizio di merito e discutendo la sospensione, delle due ordinanze ministeriali .
Su un ultimo aspetto si è infine, molto recentemente, palesata una questione, concernente uno sciopero generale, di carattere politico.
Si tratta della manifestazione del 3 ottobre 2025, proclamata dalla Cgil come da Usb, Cub, Sgb, Cobas, dopo il blocco della Global Sumud Flotilla diretta nel territorio di Gaza, avvenuto pochi giorni prima da parte di Israele. In tal caso non è stato rispettato il preavviso di dieci giorni, stabilito all’art. 2 della l. n. 146 del 1990: in conseguenza la Commissione di garanzia ha ritenuto sanzionabile il comportamento dei sindacati.
Il problema giuridico concerne ora l’interpretazione dell’ultimo comma di questo articolo, secondo cui “le disposizioni … in tema di preavviso minimo e di indicazione della durata non si applicano nei casi di astensione dal lavoro in difesa dell'ordine costituzionale”. La Commissione di garanzia ha appunto escluso che nell’occasione sia emersa una situazione da considerare in tal modo.
Ora anche a chi scrive non sembra impossibile e neanche troppo complicato esprimere una opinione differente . Basti pensare al fatto che cittadini (pure) italiani, il cui proposito era aiutare in termini materiali e soprattutto politici e morali una popolazione vittima di sistematici crimini di guerra e contro l’umanità, se non genocidio, siano stati sequestrati, in conclamata violazione del diritto internazionale, dagli autori dei medesimi.
Occorre però prima essere convinti del fondamentale rilievo, anche per il nostro ordinamento, del diritto internazionale. Nello stesso tempo implicitamente censurare con nettezza quanto realizzato, promosso o auspicato da alcuni di quei capi di Stato e leader di forze politiche sovraniste e nazionaliste, cui è stato fatto cenno.