testo integrale con note e bibliografia

1. Interventismo giudiziale e incoerenza della Corte costituzionale dissuadono il legislatore.
Con la sentenza n. 156/2025 la Corte costituzionale riporta le lancette dell’orologio, in tema di r.s.a., a ritroso di un trentennio: all’assetto cioè previgente, in sostanza, alla consultazione popolare del 1995. Sebbene non si frappongano ostacoli formali alla revisione dei precedenti, le contraddizioni della giurisprudenza costituzionale determinano incertezze sia di sistema (qui, con riguardo al tema della rappresentatività sindacale), sia applicative (esponendo i datori di lavori a ricorsi, dagli esiti imprevedibili, per condotta antisindacale). Correttamente si è scritto, a caldo della decisione in commento , che la Consulta avrebbe (forse non l’obbligo, ma almeno) il dovere, sia di manifestare il mutamento di orientamento, senza dissimulare un’inesistente continuità, sia di motivarne le ragioni.
In questo quadro, i moniti ripetutamente rivolti al legislatore – sebbene di diverso contenuto e cogenza nelle varie decisioni – difficilmente potranno essere raccolti. Specialmente, se si domandano alla politica sforzi normativi che, per la complessità e la delicatezza della materia, oltre a scontare rischi di ricadute in termini di consenso popolare, si prestano a imprevedibili vagli giudiziari, tali da vanificarli.
Il tema non può che essere affrontato con un metodo storico, ricostruendo dunque almeno le principali vicende normative e giurisprudenziali .
La sentenza n. 156/2025 ha ribaltato la precedente decisione, n. 231/2013, non ritenendo più indispensabile il criterio della partecipazione alle trattative, al fine di consentire la costituzione di una r.s.a. nell’ambito di un’associazione sindacale. E la sentenza del 2013 , a sua volta, aveva contraddetto quelle del 1994 e del 1996 , non considerando più necessario il criterio della sottoscrizione del contratto collettivo.
In particolare, nonostante la decisione del 1996 avesse sottolineato l’insufficienza della mera firma per adesione, per essa la sottoscrizione non configurava, nella struttura dell’art. 19 dopo il referendum, un elemento accessorio, come invece giudicato nel 2013. Richiederla implicava la precisa scelta di valore di stabilire una corrispondenza biunivoca tra contrattazione e diritti sindacali in azienda. Significava cioè ricollegare le prerogative nelle unità produttive alle responsabilità derivanti dal sistema pattizio . Una logica certo diversa sul piano formale , ma di fatto ancora collimante con quella degli estensori dello Statuto dei lavoratori, posto che le associazioni aderenti alle confederazioni maggiormente rappresentative erano, in definitiva, le stesse firmatarie dei contratti di categoria, dunque parti stabili del sistema negoziale. Un aspetto, questo, che esce indebolito da Corte cost. n. 156/2025 .
Ulteriormente, la pronuncia del 2025 ora riesuma il criterio della maggiore rappresentatività (nominalmente, comparativa), sebbene di livello nazionale e (presumibilmente) categoriale e non più confederale: un criterio – quello di cui alla lett. a) della primigenia versione della norma – superato per volontà popolare con il referendum del 1995, con la reiterata approvazione della medesima Corte, che con ordinanze successive alla sentenza n. 244/1996 aveva evidentemente inteso porre un punto fermo.
E’ ben vero che, a loro volta, le decisioni inerenti alla soluzione referendaria – prima e dopo la consultazione – non collimavano del tutto (e, secondo molti, collimavano assai poco o per nulla ) con quelle emesse nel 1974, nel 1988 e nel 1990. In questi storici arresti, infatti, la Consulta aveva ripetutamente avvertito dei rischi connessi a requisiti costitutivi delle r.s.a., la cui sussistenza potesse dipendere, a livello aziendale, da scelte arbitrarie datoriali. Col che si sarebbero potute condizionare le strategie rivendicative e negoziali delle organizzazioni sindacali, incidendo essenzialmente sui principi di ragionevolezza e di libertà sindacale. Contestualmente, però, va pure ricordato che veniva derubricato a problema di mero fatto l’accreditamento derivante, non dai singoli datori, ma dalle relative associazioni di categoria a livello nazionale e territoriale .
D’altro canto, quelle pronunce manifestavano una opportuna deferenza verso la sovranità popolare nella regolazione di una materia che, proprio perché non suppone modelli regolativi esclusivi, richiede una complessa ponderazione di interessi, anche mutevole nel tempo. Se le prerogative statutarie sopravanzano la libertà sindacale fondamentale, a garanzia universale, allora non appare scorretto conferire ampia discrezionalità al legislatore nella determinazione dei requisiti di accesso.
In effetti, il variare degli assetti delle relazioni industriali non può non interrogare il legislatore. L’ordinamento intersindacale – sempre che ancora se ne possa predicare la sussistenza – non è separato da quello statuale. Se quest’ultimo non può interferire ingiustificatamente nel primo, interventi rispettosi dell’autonomia dei soggetti collettivi, secondo ragionevolezza e proporzionalità, possono rendersi auspicabili per salvaguardare l’interesse generale alla certezza dei rapporti giuridici, i diritti fondamentali dei singoli, le esigenze della produzione. Un bene, quest’ultimo, nient’affatto assente, come noto, nelle valutazioni espresse nelle decisioni del 1974 e del 1988 . Senza dimenticare che nel giudizio di contemperamento non può obliterarsi la libertà sindacale datoriale, da inquadrare, pur sempre, nel medesimo art. 39, c. 1, Cost.
Se, dunque, significative variazioni nel panorama delle relazioni collettive possono ben sorreggere iniziative di riforma del legislatore ordinario, più problematico è che vengano assunte a giustificazione di revirements della giurisprudenza costituzionale. Le sentenze del 2013 e del 2025, più che pronunce di accoglimento additive, appaiono di incostituzionalità sopravvenuta. Quella del 2013 lo è anzi in modo esplicito, affermando un’incostituzionalità, quella dell’art. 19 post referendario, disvelata dal venir meno dell’unitarietà delle confederazioni storiche nelle strategie negoziali . Quella del 2025 lo è a completamento della prima, giustificandone il correttivo – oltre che per l’inerzia del legislatore – per i limiti del petitum e la peculiarità della fattispecie del 2013, che involgeva lo specifico conflitto tra Fiat e Fiom-Cgil.
In vero, l’autonomia dell’ordinamento intersindacale dovrebbe trovare riscontro biunivoco in quella dell’ordinamento statutale, non potendosi immaginare che il primo possa incidere finanche sugli equilibri primari (costituzionali) del secondo.
Il punto è che, se si accetta un assetto gius-sindacale al di fuori del disegno costituzionale (di cui ai cc. 2-4 dell’art. 39), confidando nelle capacità autoregolative del sistema sindacale c.d. di fatto, l’art. 19 S.l. modificato dal referendum del 1995 non avrebbe potuto essere tacciato di incostituzionalità. La sentenza n. 244/1996 correttamente aveva ritenuto che, con il criterio della sottoscrizione di un contratto collettivo di qualunque livello, il legislatore popolare aveva prescelto, tra le varie soluzioni normative possibili in astratto, di regolare le rappresentanze sindacali in azienda sul più noto fondamento dell’ordinamento intersindacale: il principio del mutuo riconoscimento. In quest’ottica, condivisibilmente, se ne era ritenuta impropria l’identificazione con il potere datoriale di accreditamento: per lo meno, ogni qual volta la firma fosse circostanziata dalla partecipazione alle trattative per la stipulazione di un contratto (significativamente) normativo, tale, cioè, da poter denotare l’effettiva capacità rappresentativa del sindacato. Una rappresentatività da intendersi in una accezione non più presunta; nemmeno rimessa a impossibili misurazioni, in carenza di dati certi, bensì a un elemento – questo sì “accreditato”, in un libero sistema sindacale – empiricamente evincibile.
Nella medesima prospettiva, con una ordinanza di poco successiva, la Corte aveva altresì risolto la questione poi riproposta nel 2012-2013: assunto come ragionevole il criterio del mutuo riconoscimento, il condizionamento alla firma, in vista del godimento dei diritti del tit. III, altro non costituirebbe che una conseguenza delle regole del gioco. Una questione di calcolo di costi e benefici, rimesso al sindacato a tutela dei propri iscritti .
Non sembra poi sufficientemente considerato, nelle pronunce recenti, che al fine di imporsi quale controparte negoziale ogni organismo sindacale dispone di un’ulteriore, fondamentale prerogativa a riconoscimento universale, ovvero il diritto di sciopero. La stessa capacità di mobilitazione costituisce un indice di effettiva rappresentatività. Per converso, il fatto che, nonostante il ripetuto ricorso all’autotutela, un soggetto collettivo non riesca ad accedere ai tavoli delle trattative non può risultare irrilevante – in un sistema sindacale di fatto – nella valutazione di meritevolezza nella distribuzione dei diritti del tit. III.
In definitiva, occorre decidere a quale tipo di diritto sindacale si ambisce. Se a quello ancora per lo più anomico della tradizione post-costituzionale o a quello dell’art. 39 Cost. “integrale”.

2. L’inapplicabilità del criterio della maggiore rappresentatività comparativa.
La pronuncia della Consulta nel caso Fiat aveva generato ulteriori incertezze, alimentate dalla tensione tra il dictum e le motivazioni, che si evince al suo interno. Lo stesso giudice costituzionale era avvertito del fatto che, espungendo il criterio formale della firma, si sarebbe aperto un problema applicativo, a partire dalla nozione di partecipazione alle trattative, già presente nella fattispecie a quo con riguardo alla condotta della Fiom-Cgil. Né, per evidenti ragioni, può dirsi che sia stata risolutiva, in proposito, la nozione offerta dal Testo unico della rappresentanza .
Sancendo la rilevanza del criterio, non in sé soltanto, ma quale indice della più generale capacità rappresentativa del sindacato, la Corte sollevava poi questioni di sistema, ma rinviandone la soluzione al legislatore ordinario. La Corte evidenziava l’insufficienza del decisum – perimetrato dall’ordinanza di rimessione e dal caso di specie – a fronte della mancata sottoscrizione e applicazione datoriale di qualsivoglia contratto collettivo; del rifiuto di aprire le trattative nei confronti di alcune sigle sindacali; della carenza di un generale obbligo di trattare. Su quest’ultimo punto, sembrava suggerire l’esperibilità del ricorso all’art. 28 St. lav. dinanzi all’indisponibilità datoriale di negoziare con organizzazioni significativamente rappresentative.
Una parte della giurisprudenza di merito avrebbe fatto leva sulle motivazioni con effetti estensivi della sentenza, sancendo il diritto alle r.s.a. in considerazione di indici di rappresentatività attinti all’elaborazione giurisprudenziale sulla maggiore rappresentatività, del requisito cioè espunto nel 1995. In tale filone si inserisce il Tribunale di Modena, che con l’ordinanza del 14 ottobre 2024 ha sollevato la questione di legittimità costituzionale decisa da Corte cost. n. 156/2025.
L’irragionevolezza dell’art. 19, secondo l’ordinanza modenese, si paleserebbe sotto due profili. Nel rapporto con il datore, per il condizionamento derivante dal potere di accreditamento, con la sistematica esclusione dalle trattative di un sindacato, giustificata dall’orientamento giurisprudenziale per cui, appunto, non sussiste né un obbligo generale di trattare, né uno di pari trattamento delle organizzazioni sindacali. Nel rapporto con le altre associazioni, per il paradosso dell’esclusione dalla possibilità di costituire r.s.a. nei confronti del sindacato di maggioranza relativa nell’unità produttiva. Col che, sempre poggiando sulle motivazioni di Corte cost. n. 231/2013 , il remittente considera bastevole l’accertamento di una significativa rappresentatività a livello aziendale, “immanente” all’art. 19 post referendario.
Di qui plurime richieste: quella principale, di carattere demolitorio, per consentire la libera valutazione giudiziale di rappresentatività nel caso singolo; quella subordinata, di carattere additivo, rimettendo alla Corte l’individuazione degli indici opportuni, pur sempre da valutare a livello aziendale; quella ulteriormente subordinata, che devolve alla Corte le soluzioni più idonee a correggere l’incostituzionalità della disposizione.
Il giudice costituzionale accoglie le tesi del remittente quanto all’illegittimo criterio della mera partecipazione alle trattative, quale chiave di accesso alla costituzione di r.s.a. Non ne recepisce però le conclusioni: non quella demolitoria, che avrebbe aperto all’arbitrio giudiziale nella valutazione del sindacato rappresentativo, in contrasto con l’esigenza di oggettivarne gli indici, secondo i precedenti della Consulta. Nemmeno è accolta quella “gradata”, rigettando l’opportunità di misurare la forza del sindacato a livello aziendale.
Colpisce anzitutto che la Corte, per censurare il criterio, muova dalla disciplina del pubblico impiego. L’assetto non è comparabile con quello privato, per la ragione che, se quest’ultimo è basato, nell’inattuazione dell’art. 39, seconda parte, Cost., sui rapporti di forza tra le parti (ai sensi del primo comma), quello presenta invece una disciplina organica della rappresentanza sindacale e del contratto collettivo, altresì radicata in ulteriori parametri costituzionali, come gli artt. 97 e 81. La Corte riconosce sì la diversità strutturale dei sistemi, dunque la libertà del datore privato di selezionare gli interlocutori negoziali. Conclude però che il potere di accreditamento, “quando non realizza la funzione di selezione dei soggetti in ragione della loro effettiva rappresentatività”, collide con gli artt. 3 e 39 Cost.
L’argomento avrebbe dovuto condurre, piuttosto, a cumulare (e non separare) il requisito dell’effettiva partecipazione alle trattative con quello della rappresentatività ex ante, come in un orientamento della giurisprudenza di merito , così da evitare l’accreditamento di sindacati sostanzialmente di comodo (secondo la direttiva di Corte cost. n. 30/1990). La Corte, in questo modo, avrebbe ritrovato una linea di continuità con i due precedenti. Ha prescelto, invece, di mutare nuovamente orientamento, spostando l’accento dalle trattative al dato rappresentativo.
Occorre in definitiva, secondo la Corte, nei limiti di una asserita reductio ad legitimitatem, una verifica di rappresentatività a livello nazionale, desunta dal sistema, in particolare dagli artt. 51, d.lgs. n. 81/2015 e 8, d.l. n. 138/2011, per cui le rappresentanze in azienda abilitate a esercitare i rinvii legali sono quelle costituite nell’ambito di associazioni comparativamente più rappresentative sul piano nazionale. Correttamente, però, i primi commenti hanno rilevato come, nelle norme di legge ordinaria richiamate dalla Corte, la rappresentatività comparativa non sia declinata esclusivamente sul piano nazionale, ma anche territoriale e aziendale.
Ma, sul livello di rappresentatività più opportuno, la Consulta in definitiva affida “al legislatore un’organica riscrittura della disposizione censurata, affinché essa, dopo essere stata profondamente incisa dall’esito referendario, e successivamente emendata da questa Corte, venga a delineare un assetto normativo capace di valorizzare l’effettiva rappresentatività in azienda quale criterio di accesso alla tutela promozionale delle organizzazioni dei lavoratori” (corsivo aggiunto).
Pertanto, a seguito dalla sentenza n. 156/2025, r.s.a. possono essere costituite (pur sempre su iniziativa dei lavoratori e nelle unità produttive delle dimensioni ex art. 35 S.l.) nell’ambito delle associazioni sindacali firmatarie (ma non per mera adesione) di un contratto collettivo (sufficientemente normativo) applicato nell’unità produttiva. Inoltre, mantenendo fermo il disposto della sentenza n. 231/2013, la prerogativa è da estendersi alle organizzazioni che, pur non firmatarie, abbiano nondimeno partecipato alle trattative. Da ultimo, in base alla sentenza n. 156, sono titolari del diritto anche le associazioni comparativamente più rappresentative sul piano nazionale.
La Corte non si spinge più in là: nonostante intenda scongiurarne l’astrattezza , non individua gli indici da cui desumere, in assenza di una disciplina legale, la rappresentatività, dando evidentemente per scontato che il problema ermeneutico debba porsi alla medesima stregua delle norme di sistema richiamate. Ma, come subito osservato da più autori, il criterio della maggiore rappresentatività comparativa, strutturalmente, è idoneo unicamente a selezionare i prodotti dell’autonomia collettiva, in presenza di due (o più) contratti collettivi che insistano su un medesimo settore merceologico, al fine di individuare l’unico abilitato a integrare il rinvio legale. E’ per sua natura inadeguato, per contro, a circoscrivere il novero dei soggetti beneficiari della legislazione di sostegno dell’attività sindacale.
La Consulta ha posto perciò un criterio inapplicabile, equivocando maggiore rappresentatività comparativa e maggiore rappresentatività tout court. Un errore in cui, per vero, sono caduti negli anni, non solo una parte della giurisprudenza, ma lo stesso legislatore, e che tuttavia la dottrina ha correttamente stigmatizzato .

3. Le conseguenze della sentenza n. 156/2025: quali soluzioni applicative?
Consapevole del ritorno a un assetto (quanto meno) analogo a quello precedente il referendum, la Corte si è affrettata a precisare che, in realtà, ciò “non costituisce una riedizione della lettera a) del primo comma dell’art. 19 statuto lavoratori, abrogata in sede referendaria, atteso che quella lettera si riferiva all’affiliazione confederale, quindi a un criterio differente e peculiare” . Tuttavia, la differenza è evanescente.
E’ vero che, con la pronuncia in commento, non occorrerà più riferirsi alla rappresentatività confederale, bensì solo a quella categoriale (sebbene ciò non sia esplicito in motivazione). Ma l’accertamento non potrà che effettuarsi sulla base degli indici elaborati dalla giurisprudenza formatasi sull’originario art. 19 : quelli, per l’appunto, congrui per la valutazione dei soggetti (non dei contratti) collettivi. Il risultato, dunque, è di aver riportato le lancette indietro di un trentennio, riesumando il criterio della maggiore rappresentatività a livello nazionale. Rammentando il trend giurisprudenziale sul punto , l’esito più probabile è un’espansione delle possibilità di costituire le rappresentanze in azienda . A meno che i giudici non esigano un rigoroso assolvimento dell’onere della prova, che non può che gravare sul sindacato ricorrente, come statuito nel primo arresto successivo alla sentenza costituzionale . Beninteso, si tratterebbe di un problema che anche le associazioni aderenti alle storiche confederazioni potrebbero dover affrontare, sempre che nei loro confronti, anche solo implicitamente, non si utilizzi la tesi (formalmente inaccettabile) del fatto notorio.
L’oblio del livello confederale (ma anche, paradossalmente, il rigetto di quello aziendale) costituisce, in quest’ottica, persino un aggravio per la certezza giuridica e l’ordine nelle relazioni industriali. Al netto dell’inesistenza di dati associativi certificati nel settore privato, rilevarli a livello di categoria è operazione impraticabile per l’indisponibilità, ad oggi, di perimetri oggettivi su cui effettuare la misurazione. Sul piano poi delle relazioni collettive, accertare i rapporti di forza nei singoli settori merceologici rischia di innescare un considerevole contenzioso e aggravare la conflittualità . Lo stesso esito della controversia sulla fattispecie a quo è di incerta soluzione.
Non è poi chiaro se il dictum della Corte introduca un vero e proprio obbligo di trattare con le associazioni rappresentative, sebbene ciò appaia suggerito dall’evocato “riallineamento” tra artt. 19 e 28 St. lav., quale esito del giudizio costituzionale , oltre che dal richiamo alla disciplina del pubblico impiego .
Da ultimo, non si comprende se a beneficiare della pronuncia, d’ora in poi, saranno le sole organizzazioni (rappresentative) che siano state pregiudizialmente escluse dalle trattative o anche quelle che, deliberatamente, non vi abbiano preso parte. La seconda soluzione potrebbe pure ricavarsi, oltre che da un passaggio della sentenza , anche per analogia dalla evocata disciplina del lavoro pubblico.
Il novero dei problemi che si aprono, insomma, è maggiore delle soluzioni disponibili. Superato il criterio certo della firma, il rischio è che si rendano incontrollabili le conseguenze e divenga arduo il ruolo dell’interprete nel ricostruire la razionalità e la coerenza nel sistema.
Sono nondimeno encomiabili i primi sforzi della dottrina di individuare criteri applicativi della sentenza: le prime ad averne urgenza sono le imprese, esposte ai fuochi incrociati ex art. 28 S.l. dei sindacati potenzialmente esclusi e di quelli asserragliati nelle posizioni già conquistate. Alcune ipotesi teoriche risultano più plausibili e persuasive; altre, anche quando astrattamente percorribili, scontano il problema dell’accertamento degli elementi di fatto.
E’ stato condivisibilmente osservato come le fattispecie maggiormente ricorrenti saranno di due tipi: soprattutto, quelle in cui la r.s.a. sia pretesa da sindacati “autonomi” esclusi da ogni trattativa e firma; ma anche, potenzialmente, quelle inerenti a unità produttive in cui venga unicamente applicato un contratto collettivo diverso da quello stipulato dalle associazioni aderenti alle storiche confederazioni.
Questa seconda evenienza potrebbe di fatto non risultare così problematica. Sarebbe probabilmente fruttuoso per il sindacato “confederale”, dinanzi a un giudice, allegare di essere rappresentativo perché firmatario del contratto collettivo nazionale considerato leader del settore, ad esempio perché assunto dal Ministero del lavoro per la determinazione delle tabelle del costo medio orario del lavoro, e per lo più indicato dalle pubbliche amministrazioni nelle gare d’appalto; o, indirettamente, perché il più applicato secondo i dati forniti dal Cnel .
Più spinoso è il caso del sindacato autonomo che – come nella fattispecie a quo della recente decisione costituzionale – rivendichi la propria rappresentatività nazionale. Anzitutto, posto ormai il superamento della rilevanza del livello confederale, il giudice non dovrebbe più basarsi sui riconoscimenti ottenuti dalla confederazione di appartenenza sul fronte giudiziale o amministrativo, come osservato nella citata decisione del Tribunale di Perugia .
E’ ben possibile, invece, che tale sindacato potrà giovarsi di riconoscimenti di categoria ottenuti in applicazione vuoi delle tradizionali norme sulla maggiore rappresentatività; vuoi – sebbene non correttamente – di quelle sulla maggiore rappresentatività comparativa con riguardo alla contrattazione collettiva ; vuoi ancora di quelle, sì, sulla maggiore rappresentatività comparativa, ma previste dal legislatore (impropriamente) pur sempre al fine di selezionare soggetti e non contratti .
Previsioni tutte però basate puramente sulle tendenze della prassi.
Quanto invece alle soluzioni di sistema, in dottrina si è suggerito di riferirsi al dato di rappresentatività del 5% , da ritenersi “significativo” , perché fatto proprio sia dal legislatore nel pubblico impiego, sia dall’assetto interconfederale della rappresentanza . Tuttavia, a parte l’indisponibilità di dati certificati al di fuori del pubblico impiego, va rammentato che il Testo unico del 2014 riveste natura pattizia, mentre il d.lgs. n. 165/2001 è frutto di una ponderazione dei principi di libertà sindacale, imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione, rispetto dei vincoli di bilancio. Non si nega che lo schema possa essere paradigmatico, in qualche modo, anche per il settore privato: ma dovrebbe comunque essere oggetto di regolazione legislativa.
Convincono meno i tentativi di applicare la rappresentatività in modo comparativo: sia perché, come detto, è criterio utile a sancire quale sia l’unico contratto collettivo atto a soddisfare il rinvio legale e non, invece, a individuare, senza numerus clausus, i soggetti abilitati alle r.s.a.; sia perché l’ordinamento, comunque, non offre elementi per stabilire la soglia di raffronto (ad esempio, media o mediana ) rispetto ai sindacati rappresentativi.
Il dato di rappresentatività dovrebbe poi essere misurato – sempre secondo una proposta dottrinale – nel perimetro individuato sulla base del codice Ateco dell’attività (effettivamente) svolta dal datore . Solo che – al di là della complessità dell’operazione di inquadramento individuale dei datori che svolgano attività riconducibili a più codici – è frequente che ciò conduca a categorie sovrapposte tra più contratti collettivi , sia di sindacati del medesimo circuito confederale, sia di organizzazioni afferenti a diverse esperienze confederali .
Sebbene le soluzioni tecniche siano molteplici, i dilemmi causati dalla giurisprudenza dovrebbero ormai indurre il legislatore, non semplicemente a tentare di ricucire gli strappi provocati dalla supplenza (sistemica ) della Corte, ma ad adempiere alla direttiva costituzionale per una legge sulla rappresentanza e il contratto erga omnes.
Nella consapevolezza, però, che questo non avverrà a breve: la recente legge delega sulla materia retributiva ne costituisce una indiretta conferma .